מחולשה לחלישה: הפיקוח הפוליטי על הכח הצבאי, במעבר מישוב למדינה

תיאור הספר

הספר של ד"ר עמיר בר-אור, המבוסס על עבודת הדוקטוראט שלו באוניברסיטה העברית, בוחן את סוגיית הכפפת הארגון הצבאי העיקרי, שהתפתח ביישוב, ואת דפוסי הפיקוח עליו מטעם המוסדות הפוליטיים הוולונטריים, שאף הם עשו את צעדיהם הראשונים בתקופה שלאחר מלחמת העולם הראשונה. אחד המבחנים הבולטים של מערכת פוליטית, המצויה בתהליך התהוות והתגבשות, הוא אופן טיפולה בגורמי הכוח הצבאיים הנתונים למרותה. אופן התפתחות יחסי הגומלין האלה עשוי להשפיע על אופיה של המערכת הפוליטית, והשליטה על גורם הכוח הצבאי משפיעה על דרך התפתחות המבנה הפוליטי של המדינה. חברות זכו לשקט יחסי ככל שהצליחו להכפיף את גורם הכוח הצבאי למוסדות האזרחיים של החברה. הספר של ד"ר עמיר בר-אור, המבוסס על עבודת הדוקטוראט שלו באוניברסיטה העברית, בוחן את סוגיית הכפפת הארגון הצבאי העיקרי, שהתפתח ביישוב, ואת דפוסי הפיקוח עליו מטעם המוסדות הפוליטיים הוולונטריים, שאף הם עשו את צעדיהם הראשונים בתקופה שלאחר מלחמת העולם הראשונה. בחינת התהליך ההתפתחותי הזה מאפשרת "למצוא, לצד סימני היכר לנו ולצבאות אחרים, גם קווי אופי ייחודיים לא-מעטים". ניתוח המפגש המתמשך בין ההנהגה המדינית ובין ההנהגה הצבאית מִשלבים מוקדמים של התפתחות היישוב שופך אור על קווי האופי הייחודיים של המקרה הישראלי ביחסי מדינה-צבא. אחריות מלאה היישוב היהודי בארץ-ישראל מהווה מקרה מורכב ומעניין גם בהתייחס לתחום המחקרי של יחסי מדינה-צבא. מורכבות זו מוסברת בעצם התרחשותם של שני תהליכים מרכזיים, שקרמו עור וגידים בו-זמנית: תהליך חידושו וכינונו של מרכז לאומי ומדיני יהודי כפועל יוצא של "המהפכה הציונית" ותהליך מקביל של הקמת כוח צבאי לצורך התמודדות עם אתגרים, שנבעו מעצם כינונה של היישות הלאומית היהודית החדשה. זאת, בזיקה לאופי המאבק הציוני ולמאפיינים של ההיסטוריה והמסורת היהודיות ארוכות-השנים. התהליכים האלה היו חלק ממסכת רחבה יותר, שעניינה היה "בנייה חדשה של סדרי חברה וכלכלה ועיצוב תרבות לאומית חדשה". השליטה על המסגרת הצבאית הייתה אחת הסוגיות היותר מורכבות, שהנהגת היישוב התמודדה עמן, כבר בשלבים הראשונים לגיבוש עוצמתה הפוליטית. ההתמודדות עם ארגון "השומר" והתפרקותו הפורמלית, שהובילה להקמת ארגון "ההגנה" ביוני 1920 על-ידי 'אחדות העבודה' ההיסטורית, שימשו תשתית למאבקים עתידיים בתחום הפיקוח והשליטה על כוחו הצבאי של היישוב. גם ההסתדרות הכללית, שנטלה על עצמה את הטיפול בתחומי העשייה היישובית ובכלל זה את הפיקוח על ארגון "ההגנה" בשלהי 1920, לא נמלטה מהתמודדויות עם גופים כמו "גדוד העבודה וההגנה" ו"הקיבוץ", שקראו תיגר על סמכותה בתחום האחריות על הביטחון. החרפת בעיית הביטחון לאחר מאורעות 1929, שסימנו את ראשיתו של המאבק בין שתי תנועות לאומיות, הובילו בראשונה להכפפת ארגון "ההגנה" למרוּת המוסדות הלאומיים של היישוב ולעשיית שימוש בו כמכשיר כוח לקידומן של מטרות מדיניות. השינויים בכפיפות ארגון "ההגנה" מציינים לא רק שלבים בתהליך התגבשותה של ההנהגה המדינית של היישוב, אלא גם צמתים חשובים להבנת התפתחות אופיים המיוחד של יחסי הגומלין בין מה שניתן לכנות כבר מאז כ"דרג המדיני" וכ"דרג הצבאי". ההתפתחות וההרחבה בתפקידיו של ארגון "ההגנה", שנבעו מראיית הצרכים בתחום המדיני-ביטחוני כפי שגיבשה ההנהגה המדינית, לא מנעו את העמדת סמכותה המתגבשת בבעיית הביטחון במבחן בלתי-פוסק. ככל שהחריפה בעיית הביטחון, היא הפכה למוקד למאבקים בין מגזרי היישוב ביחס למהות ארגון "ההגנה", תפקידיו, תפיסת הפעלתו ואופן הפיקוח עליו. ההנהגה המדינית בראשות דוד בן-גוריון נטלה על עצמה בדרך זו, בראשונה בתולדות היישוב, לקראת סיום המנדט הבריטי על ארץ-ישראל, אחריות מלאה ופורמלית על ארגון "ההגנה". זה היה פועל יוצא לצורך לקבל הכרעות ברורות לגבי המדיניות העתידית, שממנה התחייבה שורה ארוכה של הנחיות ביחס לבניית הכוח הצבאי, להכנתו, לתכנון תוכניות מבצעיות ולייצוב שרשרת פיקודית, שהיה ביכולתה למלא אחר הוראות ההנהגה המדינית. מכאן נבע הצורך בחלוקת תפקידים ברורה בין הדרגים, אך זו לא תמיד נשמרה בקפדנות, יותר מכל בשל תחושת ההנהגה המדינית, כי לא היה ביכולת הדרג הפיקודי הבכיר להתמודד עם היקף ומורכבות האתגרים, שניצבו בפניו, לפחות בשלבים הראשונים של מלחמת הקוממיות. נטילת האחריות על ארגון "ההגנה" הייתה דרכו של בן-גוריון להבטיח את קיומו של התהליך הבלתי-נמנע להקמת המדינה היהודית, שראשיתו בהצעת ועדת פיל מ-1937. הצעה זו חוללה שינוי בתפיסתו, ומאז פרסומה היא נתפסה על-ידיו כפתרון הטוב ביותר לריכוז מרבי של יהודים בארץ-ישראל. לתהליך הגשמתה של הצעת ועדת פיל היו לא רק השלכות מדיניות, כי אם גם השלכות אסטרטגיות-צבאיות, כך שהשזירה ביניהן הייתה בלתי-נמנעת. נדרשה מידה רבה של הכוונת הראייה הצבאית בהתאם לראייה המדינית, שמעצם מהותה היא הרחבה יותר. בדרך זו ניתן היה להגיע לתאימוּת ולהלימה בין הראייה המדינית לראייה הצבאית, לטובת ההתמודדות עם האתגר הביטחוני, שהשתנה חליפות. חלישה בספר נעשה שימוש במונח "חלישה", כפי שבן-גוריון התייחס אליו, מתוך כוונה ליצור הבחנה ברורה בין הפיקוח הפוליטי החלקי והמוגבל על הגורם הצבאי ביישוב ובין כינונם על-ידי בן-גוריון של דפוסי חלישה בהקשרם הרחב ערב מלחמת הקוממיות. בן-גוריון פעל להטמעת הדפוסים האלה, עם הירתמותו המלאה לנשיאה בנטל ביטחון היישוב, כשהעריך שיהיה נתון בסכנה קיומית עם סיומו הצפוי של המנדט הבריטי על ארץ-ישראל. החלישה במתכונת שהונהגה על-ידי בן-גוריון התאפשרה בשל מצב החרום, אך ההצדקה לשימוש בה נבעה מהיותה ערך מכונן בתהליך עיצובם של היחסים בין הדרג מדיני לדרג הצבאי, לקראת הקמת המדינה ובשלבים הראשונים שלאחר הקמתה, תוך כדי מלחמה. העיסוק בדפוסי חלישה, בשונה מדפוסי הפיקוח, שהיו מקובלים ביחס לארגון "ההגנה" עד לקונגרס הציוני ה-כ"ב, מהווה תרומה חשובה להבנת מהלכים רבים, שנקט דוד בן-גוריון, שלא הובנו על-ידי שותפיו להנהגה המדינית ועל-ידי אנשים שנשאו בנטל העשייה הצבאית במהלך התקופה, שקדמה להקמת המדינה ובתקופה הראשונה לביסוס סמכותה. יש חשיבות רבה להצבעה על מקורותיהם של הדפוסים האלה, לא רק בשל חשיבותם כל עוד היה בן-גוריון בשלטון, אלא בשל העובדה, שזו הייתה התקופה היחידה בתולדות המדינה, עד לימינו, שבה ההנהגה המדינית גיבשה בסיס עוצמה מוצק למדי והצליחה לחלוש על צה"ל. זו אחת מתרומותיו הבולטות של בן-גוריון לעיצוב יחסי מדינה-צבא בישראל. חשיבותו העיקרית של הספר בהצבעה על מקורותיה ומאפייניה של החלישה כתופעה פוליטית ייחודית, שהתקשתה לחזור על עצמה. החלישה, כפי שהתקבעה על ייחודה ועל משמעויותיה, הגדירה באופן שלא השתמע לשתי פנים את מקור הסמכות המדיני להפעלת הצבא ולהכוונתו, תוך נטרול מעורבות של גופים פוליטיים אחרים בתחום הביטחון. יתר על כן, התנהלות בן-גוריון החל משלהי שנות ה-30 של המאה הקודמת מאפשרת הצבעה על התמודדות מחושבת ומקיפה, המעוגנת בראייה מדינית רחבה, שניצבו בפני היישוב והמדינה, ביחס לאתגרים הביטחוניים בראשית דרכה. כתב: אביתר בן-צדף. מדבריו של ד"ר אפרים לפיד על הספר: סוגיית הביטחון היתה מרכזית בחיי הישוב העברי לפני הקמת המדינה בדיוק כפי שהיא חיונית בדברי ימיה של מדינת ישראל. כוח המגן העברי, מאז פירוק ארגון "השומר" והקמת ארגון "ההגנה" תחתיו ביוני 1920, היה נתון במהלך השנים עד להקמת המדינה לפיקוח משתנה של גופים פוליטיים בישוב. ד"ר עמיר בר-אור מזהה בניתוח עומק מקורי ויצירתי את הצמתים השונים של הפיקוח האזרחי, ומסייע בכך להבין היטב את החשיבות העליונה שייחס בן-גוריון למעבר הקשה ממחתרות למדינה. הצומת הראשון מתקיים בדצמבר 1920, כבר בחודשים הראשונים להקמת "ההגנה", בו עוברת האחריות ממפלגה, "אחדות העבודה", ל"הסתדרות העובדים", ארגון רחב יותר שיוכל להביא את "ההגנה" לתנועה עממית. המעבר קורה בצל אתגר ביטחוני משתנה של הישוב היהודי הקטן לצד רוב ערבי הפועל נגדו. צומת שני בהתפתחות הפיקוח על הגוף הביטחוני מתחולל בקיץ 1931 בו מקבלת הנהלת הסוכנות היהודית והוועד הלאומי, המוכרים כמוסדות הלאומיים של הישוב, את האחריות להפעלת ארגון "ההגנה". הישוב היהודי התמודד כל השנים מ-1920 עד 1948 עם אתגרים בלתי פוסקים בצד מאבק בשתי שאלות חיוניות לעתיד הקיום העברי בא"י – התיישבות ועלייה. לשני מאמצים אלה חיוני מערך הגנה תומך. בקיץ 1931 מוקמת מפקדה ארצית לארגון "ההגנה". ב-1935 מתמנה בן-גוריון ליו"ר הסוכנות היהודית ובולט ביותר כאישיות הדומיננטית בעשייה הביטחונית. בצד מפלגת הפועלים, מפא"י, עם בן-גוריון בראשה, מתאמץ "האיחוד האזרחי" (מה שהיום היינו קוראים מרכז-ימין) בראשות ישראל רוקח, להעמיד גם הוא את הטיפול בביטחון הישוב בסדר עדיפות גבוה, דבר המייצר מאבקי עוצמה בשליטה על ארגון "ההגנה". ההסתדרות הכללית, אשר אבדה את בכורת השפעתה על "ההגנה", ממשיכה אף היא בדרישה להגביר את השפעתה, בעיקר באמצעות ישראל גלילי, נציג ההסתדרות במפקדה הארצית, לאור התחזקות המחנה האזרחי. על רקע זה ברור עד כמה חשובים היו הצעדים שנדרשו מהנהגת הישוב בעקבות החלטת האו"ם מ-29 בנובמבר 1947. בן גוריון פעל אז להקמת ועד הביטחון היישובי, מוסד ציבורי בין-מפלגתי, אשר יהיה גוף אזרחי עליון על "ההגנה". השינוי החשוב נעשה באפריל 1948 , אז נקבע כי מנהלת העם היא הגוף היחיד המרכז את כל הסמכויות הממלכתיות, בהן בעדיפות, כמובן, נושא הביטחון. על רקע זה קל להבין את המאמץ של בן גוריון עם הקמת המדינה לבטל באופן נחרץ את כל המסגרות הלא-ממלכתיות – אצ"ל, לח"י, פלמ"ח. ספרו של עמיר בר-אור מקנה תשתית היסטורית ומתודית חשובה להבנת יחסי הגומלין של הצבא והחברה עם המערכת הפוליטית. התשתית הביבליוגרפית הרחבה המופיעה בסוף הספר יכולה להיות לעזר רב למתעמקים בנושא כיום מזוויות שונות.